Tác giả: Michael Bennon và Francis Fukuyama
Cù Tuấn, biên dịch
23-10-2023
Tóm tắt: Thiệt hại thực sự của Sáng kiến Vành đai và Con đường (BRI) của Bắc Kinh.
Năm nay đánh dấu kỷ niệm 10 năm Sáng kiến Vành đai và Con đường của Chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình, dự án phát triển cơ sở hạ tầng lớn nhất và tham vọng nhất trong lịch sử nhân loại. Trung Quốc đã cho hơn 100 quốc gia vay hơn 1 ngàn tỷ USD thông qua chương trình này, làm giảm tiền của phương Tây chi cho các nước đang phát triển và gây lo ngại về sự lan rộng quyền lực và ảnh hưởng của Bắc Kinh. Nhiều nhà phân tích đã mô tả hoạt động cho vay của Trung Quốc thông qua BRI là “ngoại giao bẫy nợ”, được thiết kế để mang lại cho Trung Quốc lợi thế trước các quốc gia khác, và thậm chí chiếm đoạt cơ sở hạ tầng và tài nguyên của họ.
Sau khi Sri Lanka chậm thanh toán cho dự án cảng Hambantota gặp khó khăn vào năm 2017, Trung Quốc đã có được hợp đồng thuê cảng này trong thời hạn 99 năm, như một phần của thỏa thuận đàm phán lại khoản nợ. Thỏa thuận này làm dấy lên mối lo ngại ở Washington và các nước phương Tây khác, rằng mục đích thực sự của Bắc Kinh là giành được quyền tiếp cận các cơ sở chiến lược trên khắp Ấn Độ Dương, Vịnh Ba Tư và châu Mỹ.
Nhưng trong vài năm qua, một bức tranh khác về BRI đã xuất hiện. Nhiều dự án cơ sở hạ tầng do Trung Quốc tài trợ đã không đạt được lợi nhuận như các nhà phân tích mong đợi. Và bởi vì các chính phủ đàm phán các dự án này thường đồng ý dừng các khoản vay, họ thấy mình phải gánh những khoản nợ khổng lồ – không thể bảo đảm nguồn tài chính cho các dự án trong tương lai hoặc thậm chí không có đủ khả năng trả khoản nợ mà họ đã tích lũy. Điều này đúng không chỉ với Sri Lanka, mà còn đúng với Argentina, Kenya, Malaysia, Montenegro, Pakistan, Tanzania và nhiều quốc gia khác.
Vấn đề đối với phương Tây không phải là việc Trung Quốc sẽ mua các cảng và các tài sản chiến lược khác ở các nước đang phát triển mà là các nước này sẽ mắc nợ một cách nguy hiểm – và buộc phải quay sang Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) và các tổ chức tài chính quốc tế khác được phương Tây hậu thuẫn, để được giúp đỡ trả các khoản vay từ Trung Quốc của họ.
Ở nhiều nơi, tại các nước đang phát triển, Trung Quốc được coi là một chủ nợ tham lam và cứng rắn, không khác mấy so với các tập đoàn và chủ nợ đa quốc gia phương Tây từng tìm cách đòi nợ xấu trong nhiều thập niên qua. Nói cách khác, còn lâu mới có bước đột phá mới với tư cách là một người cho vay săn mồi, Trung Quốc dường như đang đi theo con đường mà các nhà đầu tư phương Tây đã từng đi.
Tuy nhiên, khi làm như vậy, Bắc Kinh có nguy cơ làm chính các quốc gia mà họ đặt mục tiêu tán thành BRI phải xa lánh, và phung phí ảnh hưởng kinh tế của mình ở các nước đang phát triển. Nó cũng có nguy cơ làm trầm trọng thêm cuộc khủng hoảng nợ, vốn đã rất căng thẳng ở các thị trường mới nổi, có thể dẫn đến một “thập kỷ mất mát” giống như nhiều nước Mỹ Latin đã trải qua trong thập niên 1980.
Để tránh kết quả thảm khốc đó – và để tránh phải chi tiền của người nộp thuế phương Tây, trả các khoản nợ khó đòi của Trung Quốc – Hoa Kỳ và các nước khác nên thúc đẩy những cải cách trên diện rộng nhằm khiến việc tận dụng IMF và các tổ chức tài chính quốc tế khác trở nên khó khăn hơn, áp đặt các tiêu chí khắt khe hơn đối với các quốc gia đang tìm kiếm gói cứu trợ và yêu cầu sự minh bạch hơn trong việc cho vay từ tất cả các thành viên, bao gồm cả Trung Quốc.
THỎA THUẬN RẮN, THỊ TRƯỜNG MỀM
Vào thập niên 1970, nhà kinh tế học Raymond Vernon của Harvard quan sát thấy rằng, các nhà đầu tư phương Tây chiếm thế thượng phong khi đàm phán các thỏa thuận ở các nước đang phát triển, vì họ có vốn và bí quyết để xây dựng nhà máy, đường sá, giếng dầu và nhà máy điện mà các nước nghèo hơn đang rất cần đến. Kết quả là, họ có thể đạt được những thỏa thuận có lợi cho mình, chuyển phần lớn rủi ro sang các nước đang phát triển. Tuy nhiên, khi các dự án đã hoàn thành, cán cân quyền lực sẽ thay đổi. Các tài sản mới không thể bị lấy đi nên các nước đang phát triển có nhiều đòn bẩy hơn để đàm phán lại các điều khoản trả nợ hoặc quyền sở hữu. Trong một số trường hợp, các cuộc đàm phán gây tranh cãi đã dẫn đến việc quốc hữu hóa hoặc vỡ nợ chủ quyền quốc gia.
Kịch bản tương tự đã diễn ra ở một số quốc gia BRI. Các dự án lớn do Trung Quốc tài trợ, tạo ra lợi nhuận đáng thất vọng hoặc không thể kích thích tăng trưởng kinh tế trên diện rộng mà các nhà hoạch định chính sách dự đoán. Một số dự án vấp phải sự phản đối của cộng đồng bản địa có đất đai và sinh kế bị các dự án này đe dọa. Những nước khác đã [bị] hủy hoại môi trường hoặc gặp thất bại do chất lượng xây dựng kém của Trung Quốc. Những vấn đề này xuất phát từ những tranh chấp kéo dài về việc Trung Quốc ưu tiên sử dụng công nhân và nhà thầu phụ của mình để xây dựng cơ sở hạ tầng, không dùng người của các đối tác địa phương.
Tuy nhiên, vấn đề lớn nhất cho đến nay là nợ nần. Ở Argentina, Ethiopia, Montenegro, Pakistan, Sri Lanka, Zambia và những nơi khác, các dự án tốn kém của Trung Quốc đã đẩy tỷ lệ nợ trên GDP lên mức không bền vững và gây ra khủng hoảng cán cân thanh toán. Trong một số trường hợp, các chính phủ đã đồng ý bù đắp mọi khoản thiếu hụt về doanh thu, đưa ra những bảo đảm có chủ quyền, rằng người nộp thuế có nghĩa vụ phải thanh toán hóa đơn cho các dự án thất bại. Những khoản nợ tiềm tàng này thường được chính phủ giấu kín với người dân và các chủ nợ khác, che khuất mức nợ thực sự mà các chính phủ phải chịu trách nhiệm.
Ở Montenegro, Sri Lanka và Zambia, Trung Quốc đã thực hiện những thỏa thuận như vậy với các chính phủ tham nhũng hoặc có khuynh hướng độc tài, sau đó để lại khoản nợ cho các chính phủ ít tham nhũng hơn và dân chủ hơn, buộc chính phủ mới phải chịu trách nhiệm thoát khỏi khủng hoảng tài chính.
Các khoản nợ tiềm tàng đối với các doanh nghiệp nhà nước không phải là duy nhất đối với BRI và cũng có thể gây khó khăn cho các dự án được tư nhân tài trợ. Điều làm cho các cuộc khủng hoảng nợ BRI trở nên khác biệt là các khoản nợ dự phòng này thuộc về các ngân hàng chính sách Trung Quốc chứ không phải các tập đoàn tư nhân, và Trung Quốc đang tiến hành đàm phán lại nợ một cách song phương.
Bắc Kinh rõ ràng cũng đàm phán rất cứng rắn, bởi các nước BRI đang ngày càng lựa chọn các gói cứu trợ từ IMF, dù chúng thường đi kèm những điều kiện khắc nghiệt, thay vì cố gắng đàm phán xin thêm các gói cứu trợ từ Bắc Kinh. Trong số các quốc gia được IMF can thiệp hỗ trợ trong những năm gần đây có Sri Lanka (1,5 tỷ USD năm 2016), Argentina (57 tỷ USD năm 2018), Ethiopia (2,9 tỷ USD năm 2019), Pakistan (6 tỷ USD năm 2019), Ecuador (6,5 tỷ USD vào năm 2020), Kenya (2,3 tỷ USD vào năm 2021), Suriname (688 triệu USD vào năm 2021), Argentina lần nữa (44 tỷ USD vào năm 2022), Zambia (1,3 tỷ USD vào năm 2022), Sri Lanka lần nữa (2,9 tỷ USD vào năm 2023) và Bangladesh (3,3 tỷ USD vào năm 2023).
Một số quốc gia này tiếp tục trả các khoản nợ BRI của họ ngay sau khi các khoản tín dụng mới của IMF được đưa ra. Ví dụ, vào đầu năm 2021, Kenya tìm cách đàm phán về việc trì hoãn thanh toán lãi cho một dự án đường sắt do Trung Quốc tài trợ đang gặp khó khăn, nối Nairobi với cảng Ấn Độ Dương của Kenya ở Mombasa. Tuy nhiên, sau khi IMF phê duyệt khoản tín dụng trị giá 2,3 tỷ USD vào tháng 4, Bắc Kinh bắt đầu từ chối thanh toán cho các nhà thầu trong các dự án khác do Trung Quốc tài trợ ở Kenya. Kết quả là các nhà thầu phụ và nhà cung cấp Kenya đã không được nhận các khoản thanh toán. Cuối năm đó, Kenya tuyên bố sẽ không xin gia hạn giảm nợ từ Trung Quốc nữa và thực hiện thanh toán nợ 761 triệu USD cho dự án đường sắt trên.
Rủi ro đối với Kenya và phần còn lại của thế giới đang phát triển là rất lớn. Làn sóng khủng hoảng nợ này có thể tồi tệ hơn nhiều so với những cuộc khủng hoảng trước, gây thiệt hại kinh tế lâu dài cho các nền kinh tế vốn dễ bị tổn thương, khiến chính phủ của họ sa lầy vào các cuộc đàm phán kéo dài và tốn kém. Vấn đề vượt xa thực tế đơn giản là mỗi đô la chi trả cho khoản nợ BRI không bền vững là một đô la không có sẵn để phát triển kinh tế, chi tiêu xã hội hoặc chống biến đổi khí hậu.
Những chủ nợ khó tính trong cuộc khủng hoảng nợ ở các thị trường mới nổi hiện nay không phải là quỹ phòng hộ hay chủ nợ tư nhân khác mà là người cho vay song phương lớn nhất thế giới và trong nhiều trường hợp là đối tác thương mại lớn nhất của quốc gia mắc nợ. Khi các chủ nợ tư nhân nhận thức sâu sắc hơn về rủi ro khi cho các quốc gia BRI vay, các quốc gia này sẽ thấy mình bị mắc kẹt giữa các chủ nợ tranh chấp và không thể tiếp cận được nguồn vốn cần thiết để duy trì nền kinh tế của mình.
NHỮNG CON SỐ BỊ CHE GIẤU
Bắc Kinh có nhiều mục tiêu cho sáng kiến BRI. Đầu tiên và quan trọng nhất, nó tìm cách giúp các công ty Trung Quốc – chủ yếu là các công ty nhà nước nhưng cũng có một số công ty tư nhân – kiếm tiền ở nước ngoài, để duy trì hoạt động của ngành xây dựng khổng lồ của Trung Quốc và duy trì việc làm cho hàng triệu công nhân Trung Quốc. Bắc Kinh chắc chắn cũng có các mục tiêu an ninh và chính sách đối ngoại riêng, bao gồm cả việc giành được ảnh hưởng chính trị và trong một số trường hợp bảo đảm quyền tiếp cận các cơ sở chiến lược. Số lượng lớn các dự án lãi rất thấp mà Bắc Kinh thực hiện, gợi ý về những động cơ này: Tại sao Bắc Kinh lại tài trợ cho các dự án ở các quốc gia có rủi ro chính trị lớn, chẳng hạn như Cộng hòa Dân chủ Congo hay Venezuela?
Nhưng những cáo buộc về ngoại giao bẫy nợ đã bị thổi phồng quá mức. Thay vì cố tình đẩy người đi vay vào nợ nần để đạt được những nhượng bộ về mặt địa chính trị, các ngân hàng cho vay Trung Quốc rất có thể đã thực hiện thẩm định kém. Các khoản vay BRI được các ngân hàng nhà nước Trung Quốc thực hiện thông qua các doanh nghiệp nhà nước Trung Quốc cho các doanh nghiệp nhà nước ở các nước đi vay. Các hợp đồng được đàm phán trực tiếp, thay vì mở rộng cho đấu thầu, vì vậy chúng thiếu một trong những lợi ích của nguồn tài chính tư nhân và mua sắm rộng rãi: Cơ chế thị trường minh bạch để bảo đảm rằng, các dự án khả thi về mặt tài chính.
Các kết quả tự nó đã nói lên điều này. Năm 2009, chính phủ Montenegro yêu cầu đấu thầu một hợp đồng xây dựng đường cao tốc, nối cảng Bar của biển Adriatic với Serbia. Hai nhà thầu tư nhân đã tham gia vào hai quá trình mua sắm nhưng cả hai đều không thể huy động được nguồn tài chính cần thiết. Kết quả là Montenegro đã tìm đến Ngân hàng Xuất nhập khẩu Trung Quốc, ngân hàng này không lắng nghe mối quan ngại của thị trường và giờ đây đường cao tốc là nguyên nhân chính khiến Montenegro gặp khó khăn về tài chính. Theo ước tính của IMF năm 2019, tỷ lệ nợ trên GDP của nước này sẽ chỉ là 59% nếu nước này không theo đuổi dự án. Thay vào đó, tỷ lệ này được IMF dự báo, sẽ tăng lên 89% trong năm đó.
Không phải tất cả các dự án BRI đều hoạt động kém hiệu quả. Dự án cảng Piraeus của Hy Lạp, dự án mở rộng bến cảng lớn nhất quốc gia này, đã mang lại kết quả đôi bên cùng có lợi mà Bắc Kinh đã hứa hẹn, cũng như các sáng kiến BRI khác. Nhưng nhiều nước đã khiến các quốc gia phải gánh chịu nợ nần chồng chất và cảnh giác với việc can dự sâu hơn của Trung Quốc. Trong một số trường hợp, các nhà lãnh đạo và giới tinh hoa đàm phán các thỏa thuận BRI đã được hưởng lợi từ dự án, nhưng phần lớn dân chúng thì không.
Nói cách khác, BRI của Trung Quốc thực sự gây ra vấn đề cho các nước phương Tây, nhưng mối đe dọa chính không phải là chiến lược. Đúng hơn, BRI tạo ra áp lực có thể gây bất ổn cho các nước đang phát triển, từ đó tạo ra vấn đề cho các tổ chức quốc tế như IMF và Ngân hàng Tái thiết và Phát triển Châu Âu mà các nước này hướng tới để được hỗ trợ.
Trong sáu thập niên qua, các chủ nợ phương Tây đã phát triển các tổ chức như Câu lạc bộ Paris để giải quyết các vấn đề liên quan đến vỡ nợ quốc gia, bảo đảm mức độ hợp tác giữa các chủ nợ và quản lý các cuộc khủng hoảng thanh toán một cách công bằng. Nhưng Trung Quốc vẫn chưa đồng ý tham gia nhóm này và quy trình cho vay không rõ ràng của nước này khiến các tổ chức quốc tế khó đánh giá chính xác mức độ nguy hiểm về tài chính của một quốc gia nào đó đã tham gia vào BRI.
THẬN TRỌNG VÀ ÁP LỰC
Một số nhà phân tích lập luận rằng, BRI không phải là nguyên nhân gây ra cuộc khủng hoảng nợ hiện nay ở các thị trường mới nổi. Họ chỉ ra rằng, các quốc gia như Ai Cập và Ghana nợ các chủ trái phiếu hoặc các tổ chức cho vay đa phương như IMF và Ngân hàng Thế giới nhiều hơn là nợ Trung Quốc, và các nước này vẫn đang vật lộn để quản lý gánh nặng nợ nần của mình.
Nhưng những lập luận như vậy đã mô tả sai vấn đề, đó không chỉ đơn giản là nợ BRI xấu nói chung mà còn là nợ BRI ẩn giấu. Theo một nghiên cứu năm 2021 trên Tạp chí Kinh tế Quốc tế, khoảng một nửa số khoản vay của Trung Quốc dành cho các nước đang phát triển là “ẩn”, nghĩa là chúng không được đưa vào số liệu thống kê nợ chính thức. Một nghiên cứu khác được Hiệp hội Kinh tế Hoa Kỳ công bố năm 2022, cho thấy những khoản nợ như vậy đã dẫn đến một loạt “vỡ nợ tiềm ẩn”.
Vấn đề đầu tiên về nợ tiềm ẩn xảy ra trong quá trình chuẩn bị khủng hoảng, khi những tổ chức cho vay khác không biết rằng các nghĩa vụ trả nợ đó tồn tại và do đó không thể đánh giá chính xác rủi ro tín dụng. Vấn đề thứ hai xảy ra trong chính cuộc khủng hoảng, khi những tổ chức cho vay khác biết được khoản nợ ẩn giấu trên và mất niềm tin vào quá trình tái cơ cấu. Không cần nhiều khoản nợ song phương ẩn giấu để gây ra một cuộc khủng hoảng tín dụng, và thậm chí chỉ cần vài khoản nợ như vậy sẽ khiến các chủ nợ mất niềm tin vào những nỗ lực giải quyết khủng hoảng tài chính.
Trung Quốc đã thực hiện một số biện pháp để giảm bớt căng thẳng cho các khoản nợ này, cả nợ ẩn giấu và công khai. Quốc gia này đã cung cấp các gói cứu trợ riêng cho các quốc gia BRI, thường dưới hình thức hoán đổi tiền tệ và các khoản vay bắc cầu khác cho các ngân hàng trung ương đi vay. Các gói cứu trợ này đang được cho vay nhanh hơn, với một tài liệu nghiên cứu do Nhóm Ngân hàng Thế giới đăng tải hồi tháng 3 năm 2023, ước tính rằng Trung Quốc đã cấp hơn 185 tỷ USD cho các quốc gia như vậy từ năm 2016 đến năm 2021. Nhưng các hợp đồng hoán đổi ngân hàng trung ương kém minh bạch hơn nhiều so với các khoản vay chính phủ truyền thống, điều này càng làm phức tạp thêm quá trình tái cơ cấu.
Việc Trung Quốc ưu tiên không tiết lộ các điều khoản cho vay và tái đàm phán song phương có thể giúp bảo vệ lợi ích kinh tế của nước này trong ngắn hạn, nhưng nó cũng có thể làm chệch hướng các nỗ lực tái cơ cấu bằng cách làm suy yếu hai yếu tố nền tảng của bất kỳ quy trình nào như vậy: Tính minh bạch và khả năng so sánh trong đối xử – ý tưởng rằng tất cả các chủ nợ đều phải đối mặt, sẽ chia sẻ gánh nặng một cách công bằng và được đối xử như nhau.
Các chính sách cho vay đối với các tình huống nợ khó khăn của IMF phát triển qua nhiều thập niên, ngày càng linh hoạt hơn để quỹ có thể cho vay và tái cơ cấu nợ “trọng tài”. Mặc dù IMF rất phù hợp với vai trò này khi các chủ nợ là thành viên Câu lạc bộ Paris và thậm chí là các quỹ phòng hộ trái phiếu chính phủ, nhưng IMF lại không có vị thế tốt để đối phó với Trung Quốc. Hơn nữa, các cơ chế mà IMF và các chủ nợ phương Tây đã phát triển để giảm bớt cuộc khủng hoảng nợ công ngày càng trầm trọng giữa các quốc gia BRI là chưa đủ.
Năm 2020, G-20 thiết lập Khung hành động chung, nhằm tích hợp Trung Quốc và các bên cho vay song phương khác vào quá trình tái cơ cấu của Câu lạc bộ Paris, với sự giám sát và hỗ trợ của IMF. Nhưng Khung hành động chung đã không hoạt động. Ethiopia, Ghana và Zambia đều nộp đơn xin cứu trợ thông qua cơ chế này, nhưng các cuộc đàm phán diễn ra cực kỳ chậm chạp và chỉ có Zambia đạt được thỏa thuận với các chủ nợ. Hơn nữa, các điều khoản của thỏa thuận đó không gây áp lực lên Zambia, các chủ nợ chính thức không phải người Trung Quốc của Zambia, và quan trọng nhất là đối với triển vọng tái cơ cấu trong tương lai.
Theo thỏa thuận đạt được vào tháng 6 năm 2023, khoản nợ từ các chủ nợ chính thức của Zambia đã được điều chỉnh, giảm từ 8 tỷ USD xuống còn 6,3 tỷ USD sau khi khoản vay lớn BRI được phân loại lại là khoản vay thương mại (mặc dù khoản vay này được bảo hiểm bởi bảo hiểm tín dụng xuất khẩu do nhà nước Trung Quốc hậu thuẫn). Hơn nữa, thỏa thuận này chỉ có thể tạm thời giảm khoản thanh toán lãi vay của Zambia đối với khoản nợ chính thức.
Nếu IMF kết luận rằng nền kinh tế Zambia đã được cải thiện cuối chương trình vào năm 2026, lãi suất của quốc gia này đối với các khoản tín dụng chính thức sẽ tăng trở lại. Điều đó tạo ra một loạt động lực khủng khiếp cho chính phủ Zambia, khiến chi phí vốn của họ sẽ tăng lên nếu uy tín tín dụng được cải thiện và có thể gây ra xích mích giữa IMF và Trung Quốc trong tương lai. Những kết quả này không có gì đáng ngạc nhiên: Khuôn khổ chung mang lại sự hỗ trợ tối đa cho IMF nhưng lại thiếu cây gậy để đối phó với chủ nợ ngoan cố, đặc biệt là chủ nợ có đòn bẩy địa chính trị của Trung Quốc đối với người đi vay.
Một sáng kiến khác nhằm giảm bớt cuộc khủng hoảng nợ BRI đang âm ỉ là chương trình cho vay vào các khoản nợ chính thức của IMF. Về lý thuyết, chương trình này sẽ cho phép IMF tiếp tục cho vay đối với một bên đi vay gặp khó khăn ngay cả khi chủ nợ song phương từ chối cung cấp cứu trợ, nhưng chương trình này cũng được chứng minh là không hiệu quả. Tại Zambia, Trung Quốc nắm giữ hơn một nửa số nợ chính thức, khiến IMF gặp rủi ro lớn khi gia hạn nguồn tài chính bổ sung. Ngay cả trong những trường hợp khác mà Trung Quốc không nắm giữ phần lớn số nợ chính thức, Trung Quốc đơn giản là có quá nhiều đòn bẩy kinh tế đối với những người đi vay so với IMF, và đội ngũ nhân viên cũng như lãnh đạo của quỹ sẽ luôn phải thận trọng khi cố gắng giải quyết xung đột giữa các quốc gia thành viên.
Chừng nào IMF còn tiếp tục thận trọng như vậy, Bắc Kinh sẽ tiếp tục sử dụng đòn bẩy của mình để gây áp lực, buộc quỹ hỗ trợ những người đi vay ngay cả khi IMF không có thông tin đầy đủ về khoản nợ của họ đối với Trung Quốc. Để ngăn chặn việc tái cơ cấu nợ trong tương lai trở nên thách thức như những vấn đề đang diễn ra ở Ethiopia, Sri Lanka và Zambia, IMF sẽ cần phải thực hiện những cải cách đáng kể, tăng cường thực thi các yêu cầu về tính minh bạch đối với các quốc gia thành viên và áp dụng cách tiếp cận thận trọng hơn nhiều qua việc cho vay đối với các quốc gia thành viên. những người đi vay BRI mắc nợ nặng nề. Sự điều chỉnh như vậy khó có thể bắt nguồn từ bên trong IMF; nó sẽ phải đến từ Hoa Kỳ và các thành viên hội đồng quản trị quan trọng khác.
HỌC HỎI THÌ CHẬM, CHO VAY THÌ NHANH
Một số nhà phân tích lập luận rằng, Trung Quốc đang trải qua một “quá trình học hỏi” với tư cách là một bên đòi nợ, rằng các tổ chức cho vay của Trung Quốc bị phân mảnh và quá trình xây dựng sự hiểu biết, lòng tin và phản ứng có tổ chức đối với các cuộc khủng hoảng nợ có chủ quyền cần có thời gian và sự hợp tác. Hàm ý là, các chủ nợ phương Tây nên linh hoạt trong khi Bắc Kinh phát triển vai trò mới của mình – và IMF nên tiếp tục cắt giảm cho vay trong thời gian chờ đợi.
Nhưng sự kiên nhẫn sẽ không giải quyết được vấn đề vì động cơ khuyến khích của Trung Quốc (và của bất kỳ chủ nợ nắm giữ nào khác) không phù hợp với động cơ của IMF hoặc các chủ nợ mong muốn nhanh chóng đàm phán để tái cơ cấu các khoản nợ. Đây là lý do tại sao IMF phải thực thi nghiêm ngặt các yêu cầu bắt buộc các quốc gia thành viên phải minh bạch về nghĩa vụ nợ của mình.
Hơn nữa, ngay cả khi bối cảnh cho vay của Trung Quốc bị phân tán, IMF và các thành viên của Câu lạc bộ Paris nên coi chính phủ Trung Quốc là người có khả năng tổ chức các thực thể nhà nước và đưa ra phản ứng ở cấp nhà nước trong việc tái cơ cấu nợ. Bắc Kinh dường như có khả năng làm như vậy trong các cuộc đàm phán lại nợ song phương. Ví dụ, năm 2018, Zambia công bố kế hoạch cơ cấu lại khoản nợ song phương với Trung Quốc và trì hoãn các dự án BRI đang diễn ra vì lo ngại về nợ nần. Nhưng sau cuộc gặp với đại sứ Trung Quốc tại Zambia, Tổng thống Edgar Lungu đã đảo ngược hướng đi và nói rằng sẽ không có sự gián đoạn đối với các dự án do Trung Quốc tài trợ, cho thấy rằng Bắc Kinh có thể đã phối hợp với một số doanh nghiệp nhà nước và công ty nhà nước Trung Quốc, các ngân hàng để ngăn chặn một vụ bùng nổ. Nếu Trung Quốc có thể làm như vậy về mặt song phương thì nước này cũng có thể làm như vậy về mặt đa phương.
Một nhược điểm của việc điều chỉnh cách tiếp cận của IMF đối với cuộc khủng hoảng nợ BRI là, nó sẽ làm quỹ hoạt động chậm lại, ngăn cản quỹ phản ứng nhanh với các cuộc khủng hoảng mới. Đây rõ ràng là một sự đánh đổi. IMF không thể đóng vai trò vừa là người cho vay cuối cùng một cách rõ ràng, vừa là người thực thi các chuẩn mực về tính minh bạch và khả năng so sánh. Nó phải có khả năng và sẵn sàng từ chối hỗ trợ tín dụng khi các yêu cầu của nó không được đáp ứng. Những người nộp thuế không phải người Trung Quốc tài trợ cho IMF, sẽ không thấy tiền của họ phải trả cho những quyết định cho vay tồi tệ của Trung Quốc.
TỐT CHO IMF, TỐT CHO THẾ GIỚI
Các thành viên của G-7 và Câu lạc bộ Paris có một số lựa chọn để giải quyết các cuộc khủng hoảng nợ BRI. Đầu tiên, Hoa Kỳ và các chủ nợ song phương khác có thể hỗ trợ những bên vay BRI phối hợp với nhau. Làm như vậy sẽ cải thiện tính minh bạch, tăng cường chia sẻ thông tin và cho phép người vay đàm phán với các chủ nợ Trung Quốc với tư cách là một nhóm, thay vì song phương. Cách tiếp cận của Trung Quốc trong việc tiến hành đàm phán lại một cách bí mật và song phương gây bất lợi cho những quốc gia vay BRI, cũng như các chủ nợ khác, bao gồm IMF và Ngân hàng Thế giới.
Thứ hai, IMF nên thiết lập các tiêu chí rõ ràng mà những người vay BRI gặp khó khăn phải đáp ứng trước khi họ có thể nhận được các khoản tín dụng mới từ quỹ. Những tiêu chí này cần được một số thành viên hội đồng quản trị IMF đồng ý để bảo vệ nhân viên và lãnh đạo của quỹ khỏi xung đột với Trung Quốc, quốc gia cũng là thành viên hội đồng quản trị quan trọng của IMF.
Tính minh bạch liên quan đến các khoản nợ BRI không phải là lĩnh vực duy nhất mà các tiêu chí này cần giải quyết. IMF cũng nên đặt ra các tiêu chí rõ ràng hơn nhiều về việc khoản vay BRI nào sẽ được coi là tín dụng chính thức, trái ngược với các khoản tín dụng thương mại. Trung Quốc tuyên bố rằng một số khoản vay lớn của BRI là khoản vay thương mại chứ không phải khoản vay chính thức vì chúng được định giá theo lãi suất thị trường, mặc dù chúng đến từ các tổ chức cho vay thuộc sở hữu nhà nước như Ngân hàng Phát triển Trung Quốc.
IMF đã xem xét các câu hỏi phân loại này theo từng trường hợp. Nhưng cách tiếp cận này tỏ ra không khả thi, vì nó tạo ra những kịch bản như trường hợp của Zambia, trong đó một phần lớn nợ chính thức đột nhiên trở thành nợ thương mại chỉ sau một đêm, tạo điều kiện cho Trung Quốc tìm kiếm các điều khoản cho vay tốt hơn. Cách tiếp cận đặc biệt liên tục của IMF có thể sẽ dẫn đến những trò chơi và xung đột tương tự trong các cuộc đàm phán tái cơ cấu trong tương lai. IMF chỉ nên làm rõ tổ chức cho vay BRI nào sẽ được coi là chủ nợ chính thức trong bất kỳ quá trình tái cơ cấu nào.
Theo một số chương trình gần đây của IMF, những chính phủ đi vay đã tiếp tục giải quyết các khoản nợ BRI thông qua các doanh nghiệp nhà nước của họ trong khi được giảm nợ chính phủ ở cấp quốc gia. Cách duy nhất để ngăn chặn hành vi này là IMF yêu cầu chính phủ đi vay xác định và cam kết đưa tất cả các khoản nợ của doanh nghiệp nhà nước vào bảo lãnh chính phủ trong quá trình tái cơ cấu. Nếu không, những tổ chức cho vay BRI sẽ chỉ đơn giản chọn những khoản vay doanh nghiệp nhà nước mà họ muốn đưa vào tái cơ cấu, dựa trên việc liệu họ có nghĩ rằng họ có thể đạt được thỏa thuận tốt hơn thông qua tái cơ cấu, hay thông qua đàm phán lại song phương hay không.
Việc yêu cầu các quốc gia đang gặp khó khăn phải đáp ứng các tiêu chí này trước khi nhận được các khoản tín dụng mới sẽ khiến IMF kém linh hoạt hơn và hạn chế khả năng phản ứng nhanh chóng của tổ chức này trước các cuộc khủng hoảng cán cân thanh toán. Nhưng nó sẽ mang lại cho người đi vay và ngành tài chính quốc gia sự rõ ràng và chắc chắn rất cần thiết về các yêu cầu can thiệp của IMF. Nó cũng sẽ bảo vệ nhân viên và lãnh đạo IMF khỏi những xung đột tái diễn với Trung Quốc trong mỗi lần tái cơ cấu nợ.
Một số người chắc chắn sẽ coi những cải cách như vậy là “chống Trung Quốc”. Tuy nhiên, trên thực tế, chúng chỉ đơn giản là những bước cần thiết để bảo vệ các nguyên tắc minh bạch và có thể so sánh được trong việc tái cơ cấu nợ chính phủ. Các nước phương Tây phải có khả năng đứng lên bảo vệ các yếu tố then chốt của trật tự quốc tế dựa trên luật lệ khi gặp nguy hiểm trong khi vẫn hợp tác với Trung Quốc, một thành viên quan trọng của trật tự đó.
Cuối cùng, những cải cách này là cách duy nhất để bảo vệ IMF khỏi hậu quả của cuộc khủng hoảng nợ BRI. Xung đột về nợ BRI sẽ tiếp tục cản trở các nỗ lực giảm nợ, làm suy yếu cả sức khỏe kinh tế của các nước đang phát triển mắc nợ lẫn hiệu quả của IMF. Chỉ có một IMF được cải tổ mới có thể đảo ngược được thiệt hại – đối với các nước đang phát triển và đối với chính tổ chức này.