Nguồn: Li Rongqian, Du Zhihang & Denise Jia, “U.S. takes aim at China shipbuilding, an industry it lost decades ago,” Caixin/Nikkei Asia, 11/05/2024
Biên dịch: Nguyễn Thị Kim Phụng
Cuộc điều tra do các liên đoàn lao động Mỹ thúc đẩy nhắm vào các nhà máy đóng tàu Trung Quốc có khả năng sẽ dẫn đến trả đũa.
Tháng trước, Mỹ đã bắt đầu điều tra ngành công nghiệp đóng tàu do Trung Quốc thống trị, một động thái gây thêm áp lực cho Trung Quốc khi cuộc thương chiến giữa hai nước vượt ra ngoài công nghệ và lan sang lĩnh vực chế tạo.
Sau khi 5 liên đoàn lao động nộp đơn kiến nghị, vào ngày 17/4, Katherine Tai, Đại diện Thương mại Mỹ (USTR), đã công bố cái gọi là cuộc điều tra 301 nhắm vào các hoạt động của Trung Quốc trong lĩnh vực thiết bị hàng hải, hậu cần, và đóng tàu. Một phiên điều trần công khai sẽ được tổ chức vào ngày 29/5 sắp tới. Đây là cuộc điều tra theo ngành đầu tiên của chính quyền Biden trên cơ sở Mục 301 của Đạo luật Thương mại Mỹ năm 1974 – một công cụ cho phép chính phủ Mỹ thực thi các hiệp định thương mại và áp đặt các biện pháp trừng phạt đối với các quốc gia vi phạm các quy tắc của thương mại quốc tế.
Phát biểu từ trụ sở Liên đoàn Công nhân Thép ở Pittsburgh vào ngày công bố điều tra, Tổng thống Joe Biden đã kêu gọi Đại diện Tai xem xét tăng gấp ba thuế quan đối với thép và nhôm Trung Quốc cho đến khi hoàn thành đợt đánh giá kéo dài bốn năm. Ông cũng nhấn mạnh tầm quan trọng của ngành đóng tàu đối với an ninh quốc gia, và rằng chính quyền của ông đang nghiêm túc xem xét kiến nghị của các liên đoàn lao động, liên quan đến việc liệu chính phủ Trung Quốc có đang sử dụng các biện pháp cạnh tranh không lành mạnh để giúp các công ty đóng tàu của nước này hạ giá tàu hay không.
“Chúng tôi đã nghe thấy các bạn,” Biden nói. “Và nếu chính phủ Trung Quốc thực sự đang sử dụng các chiến thuật không công bằng nhằm làm suy yếu cạnh tranh thương mại tự do và công bằng trong ngành vận tải biển, tôi sẽ hành động.”
Bộ Thương mại Trung Quốc cho biết trong một tuyên bố rằng nước này “kiên quyết phản đối” cuộc điều tra của Mỹ, xem nó là một “sai lầm chồng chất.” “Bản kiến nghị đã diễn giải sai các hoạt động thương mại và đầu tư thông thường thành hoạt động gây tổn hại đến an ninh quốc gia và lợi ích doanh nghiệp của Mỹ, đồng thời đổ lỗi cho Trung Quốc về các vấn đề công nghiệp của Mỹ. Nó thiếu cơ sở thực tế và đi ngược lại kinh tế học thông thường.”
Mỹ đã bắt đầu có lập trường cứng rắn hơn đối với Trung Quốc trong năm 2024, khi bối cảnh tranh chấp kinh tế và thương mại ngày càng căng thẳng với hàng loạt cáo buộc, điều tra, và trừng phạt. Cuộc đàn áp mới nhất nhắm vào TikTok, nền tảng mạng xã hội và chia sẻ video thuộc sở hữu của Trung Quốc. Một đạo luật vừa được Biden ký duyệt đã yêu cầu công ty mẹ ByteDance bán TikTok trong vòng 270 ngày. Nếu không, Mỹ sẽ cấm ứng dụng này.
Áp lực ngày càng đè nặng lên Trung Quốc không chỉ trong lĩnh vực kỹ thuật số mà còn lan sang cả lĩnh vực chế tạo, đặc biệt là trong các lĩnh vực liên quan đến các công nghệ then chốt như chất bán dẫn và xe điện. Vào ngày 21/02, Nhà Trắng đã tăng cường tập trung vào an ninh hàng hải, với việc Biden trao cho Bộ An ninh Nội địa quyền chống lại các mối đe dọa mạng, đặc biệt là trong lĩnh vực hàng hải. Công việc này bao gồm các chỉ thị nhắm vào các cần cẩu cảng do Trung Quốc sản xuất, vốn chiếm gần 80% lượng cần cẩu hoạt động tại các cảng của Mỹ và bị cáo buộc gây ra rủi ro an ninh mạng đáng kể.
Giữa bối cảnh căng thẳng này, Tập đoàn Công nghiệp Nặng Chấn Hoa Thượng Hải, một công ty nhà nước Trung Quốc và là nhà sản xuất cần cẩu cảng hàng đầu thế giới, đang thấy mình đứng giữa tâm bão địa chính trị. Một cuộc điều tra của Quốc hội Mỹ cáo buộc một số cần cẩu do Trung Quốc sản xuất tại các cảng của Mỹ có chứa modem di động không có giấy tờ, một cáo buộc bị Chấn Hoa Thượng Hải phủ nhận.
Tác động ngắn hạn tối thiểu
Một quản lý cấp cao trong ngành đóng tàu nói với Caixin rằng cuộc điều tra các công ty đóng tàu Trung Quốc dự kiến sẽ không tác động đến ngành này trong ngắn hạn, vì các công ty đã lên kế hoạch sản xuất trong vòng 3 đến 4 năm tới. Tuy nhiên, ông nói, những tác động lâu dài của căng thẳng địa chính trị có thể gây tổn hại nghiêm trọng đến hoạt động sản xuất, kinh doanh, và đầu tư của các doanh nghiệp Trung Quốc.
Yang Jianrong, cố vấn cấp cao của chính phủ Thượng Hải, nhấn mạnh với Caixin về mức độ phức tạp ngày càng leo thang của các tranh chấp thương mại Mỹ-Trung, chỉ ra sự chuyển hướng từ các vấn đề cục bộ sang các chiến thuật hành chính rộng hơn, quyết liệt hơn. Trong năm bầu cử Mỹ hiện tại, ông dự đoán thách thức sẽ tiếp tục gia tăng ở cả cấp độ pháp lý và thực tế, đồng thời khuyên Trung Quốc và các công ty Trung Quốc tăng cường đối thoại, đổi mới, và mở rộng trên toàn cầu.
Trong năm bầu cử, sức ảnh hưởng của các công đoàn lao động thường tăng cao, Susan Schwab, cựu Đại diện Thương mại Mỹ dưới thời Tổng thống George W. Bush, nhận xét trong một cuộc phỏng vấn với Caixin. Bà cũng chỉ ra bản chất bất thường của cuộc điều tra 301 mới, được tiến hành nhiều thập kỷ sau khi ngành đóng tàu thương mại của Mỹ mất khả năng cạnh tranh toàn cầu.
Các liên đoàn lao động đệ trình kiến nghị điều tra bao gồm Liên đoàn Công nhân Thép Mỹ; Hiệp hội Công nhân Cơ khí và Hàng không Vũ trụ Quốc tế; Hội Huynh đệ Quốc tế Thợ nồi hơi, Thợ đóng tàu, Thợ rèn và Người hỗ trợ; Hội Huynh đệ Quốc tế Thợ điện; và Cục Thương mại Hàng hải, AFL–CIO (MTD).
Hiệp hội Các nhà sản xuất Hàng hải Quốc gia, đại diện cho các nhà đóng tàu Mỹ, đã không tham gia vào kiến nghị điều tra. Zhao Yifei, giáo sư và người đứng đầu nhóm nghiên cứu ngành vận tải biển tại Đại học Giao thông Thượng Hải nhận xét, sự vắng mặt của hiệp hội thương mại này phản ánh sự suy giảm kéo dài hàng chục năm qua của ngành đóng tàu Mỹ và số lượng thành viên ít ỏi của nó.
Mỹ đã mất sức mạnh đóng tàu như thế nào?
Trong hai thập kỷ qua, Trung Quốc đã dần trở thành nước đóng tàu lớn nhất thế giới. Theo Clarksons Research, một công ty dữ liệu hàng hải, vào năm 2023, Trung Quốc chiếm một nửa sản lượng đóng tàu toàn cầu, tiếp theo là Hàn Quốc ở mức 26% và Nhật Bản ở mức 14%.
Mỹ chiếm chưa đến 0,1% sản lượng đóng tàu thế giới. Zhao cho biết, các công ty đóng tàu của Trung Quốc và Mỹ chưa bao giờ cạnh tranh trực tiếp với nhau.
Theo ông, sự suy thoái của ngành đóng tàu Mỹ bắt đầu từ trước những năm 1990, không phụ thuộc vào sự trỗi dậy của các nhà máy đóng tàu Trung Quốc trong thế kỷ 21.
Theo Hiệp hội Công nghiệp Đóng tàu Quốc gia Trung Quốc, trong năm 2023, Trung Quốc đã xuất khẩu hơn một nửa số tàu biển mới sang châu Á, tiếp theo là châu Âu với tỷ lệ 9,1%, và châu Mỹ Latinh với tỷ lệ 8,9%. Xuất khẩu sang Mỹ chỉ tương đương khoảng 5% sản lượng.
Mỹ là cường quốc đóng tàu trong giai đoạn hai cuộc thế chiến. Sự suy giảm của ngành đóng tàu Mỹ trên thị trường toàn cầu một phần là do các biện pháp bảo vệ đã có từ lâu, chẳng hạn như Đạo luật Jones, được thông qua năm 1920. Luật này yêu cầu các tàu tham gia vận tải hàng hóa nội địa phải được đóng tại Mỹ, thuộc sở hữu của công ty Mỹ, và có thuỷ thủ đoàn là công dân Mỹ – tất cả dẫn đến chi phí cao hơn và giảm động lực cạnh tranh toàn cầu.
Đến những năm 1980, với việc loại bỏ trợ cấp dưới thời chính quyền Reagan, năng lực đóng tàu của Mỹ đã giảm mạnh, dẫn đến việc nhiều nhà máy đóng tàu phải đóng cửa và thị phần toàn cầu bị giảm sút. Theo Viện Hải quân Mỹ, nước này thậm chí đang thiếu năng lực đóng tàu để bảo trì hoặc sửa chữa chính đội tàu Hải quân của mình.
Trong một cuộc họp báo ngày 19/04, Lâm Kiếm, phát ngôn viên của Bộ Ngoại giao Trung Quốc, tuyên bố rằng nhiều nghiên cứu khác nhau của Mỹ cho thấy các công ty đóng tàu của nước này đã mất lợi thế cạnh tranh từ nhiều năm trước do bảo hộ quá mức, trong khi sự tăng trưởng của ngành công nghiệp Trung Quốc là nhờ đổi mới công nghệ và tham gia cạnh tranh trên thị trường, cũng như hệ thống sản xuất phát triển hoàn chỉnh và thị trường nội địa rộng lớn. “Đổ lỗi cho Trung Quốc về những tai ương công nghiệp của Mỹ là thiếu cơ sở thực tế và thường thức kinh tế”, ông nói.
Kiến nghị của các liên đoàn lao động Mỹ kêu gọi thu phí cảng đối với các tàu do Trung Quốc đến cập cảng Mỹ và thành lập một quỹ phục hồi ngành đóng tàu để hỗ trợ ngành công nghiệp trong nước.
Trong số hơn 10.000 tàu chở hàng do Trung Quốc sản xuất được nhà cung cấp dữ liệu hàng hải Lloyd’s List Intelligence theo dõi, chỉ có 9% cập cảng Mỹ tính đến ngày 18/03 năm nay.
Một số công ty nói với Caixin rằng ngay cả khi Mỹ áp đặt thuế trừng phạt đối với các công ty đóng tàu Trung Quốc, tác động dự kiến sẽ hạn chế.
Theo Zhao, nếu phí cập cảng được áp dụng đối với các tàu do Trung Quốc đóng, kế hoạch của các chủ tàu có thể bị ảnh hưởng. Trong khi đó, chi phí gia tăng sẽ chủ yếu do các chủ tàu quốc tế gánh chịu, những người sẽ phản đối mức phí, hoặc dẫn đến chi phí vận chuyển cao hơn cho các doanh nghiệp Mỹ, ông nói.
Thông lệ phổ biến giữa các chủ hàng quốc tế về việc đăng ký tàu của mình tại các thiên đường thuế, thay vì ở quốc gia của chủ tàu, cùng với xu hướng thuê tàu thay vì sở hữu chúng hoàn toàn, đã làm phức tạp đáng kể nhiệm vụ của Mỹ trong việc xác định quốc gia đóng tàu và chủ tàu. Sự phức tạp này khiến Mỹ gặp khó khăn trong việc thu phí cập cảng một cách hiệu quả.
Các chuyên gia ngành hàng hải đã bày tỏ lo ngại về phí cập cảng Mỹ được đề xuất cho các tàu do Trung Quốc sản xuất. Dù điều tra 301 thường dẫn đến việc đánh thuế, nhưng luật hiện hành tại Mỹ không nêu rõ việc áp dụng các khoản phí như vậy, khiến yêu cầu của các liên đoàn lao động trở nên gây tranh cãi về mặt pháp lý, theo Zhang Chen, luật sư cấp cao tại Công ty Luật Doanh Khoa Bắc Kinh.
Ngoài ra, khoản thuế còn có thể làm trầm trọng thêm lạm phát – một kịch bản mà Biden có lẽ muốn tránh do những tác động chính trị và kinh tế của nó, Zhang nói.
Để đối phó với các khoản thuế mới tiềm năng, Bộ Thương mại Trung Quốc đã chủ động hợp tác với các nhà máy đóng tàu lớn trong nước để đánh giá tác động và biện pháp đối phó, bao gồm cả việc thành lập một nhóm pháp lý chuyên môn. Zhao gợi ý rằng Trung Quốc nên tăng cường đối thoại với các nhà nhập khẩu lớn của Mỹ như Walmart để giảm thiểu khả năng chi phí vận tải đường biển tăng đột biến.
Cựu Đại diện Schwab cho rằng nếu cuộc điều tra dẫn đến việc USTR áp dụng phí đối với các tàu do Trung Quốc sản xuất cập cảng Mỹ, Trung Quốc có thể phản đối các biện pháp này là phân biệt đối xử, và có khả năng sẽ đưa vấn đề này ra trước Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO).
Luật sư Zhang cho biết, nếu Trung Quốc kháng cáo, rất có thể WTO sẽ nhận ra rằng cuộc điều tra 301 vi phạm các quy định của WTO. Nhưng trên thực tế, WTO không thể áp dụng các biện pháp cưỡng chế để can thiệp vào các biện pháp thuế quan của Mỹ.
Ai sẽ được hưởng lợi?
Trong nỗ lực kiềm chế sự thống trị của Trung Quốc trong lĩnh vực chế tạo, Mỹ đang lôi kéo các đồng minh chủ chốt là Nhật Bản và Hàn Quốc, kêu gọi họ đầu tư vào ngành đóng tàu đang bị bao vây của Mỹ.
Vào tháng 2, Bộ trưởng Hải quân Mỹ Carlos Del Toro đã gặp gỡ các giám đốc các công ty đóng tàu hàng đầu của Nhật Bản và Hàn Quốc nhằm thu hút đầu tư của họ vào các cơ sở đóng tàu thương mại và hải quân ở Mỹ. Trong chuyến thăm Đông Á, Del Toro đã đến nhà máy đóng tàu Yokohama của Tập đoàn Công nghiệp Nặng Mitsubishi của Nhật Bản và các nhà máy đóng tàu của Hanwha Ocean và HD Hyundai của Hàn Quốc.
Theo Thời báo Kinh tế Hàn Quốc, hội đồng quản trị của Hanwha Ocean đã chấp thuận thành lập một công ty cổ phần ở Mỹ để mua cổ phần của các nhà máy đóng tàu và các công ty dịch vụ bảo trì ở nước ngoài.
Tuy nhiên, việc phục hồi ngành đóng tàu của Mỹ sẽ đòi hỏi phải thu hẹp khoảng cách công nghệ với các đối thủ châu Á, và khắc phục tình trạng thiếu chuyên môn trong nước, Zhao nói.
Vincent Valentine, nhà kinh tế vận tải tại Hội nghị Thương mại và Phát triển Liên Hiệp Quốc, cho biết các công ty đóng tàu Nhật Bản và Hàn Quốc có lẽ sẽ hưởng lợi từ các biện pháp trừng phạt nhắm vào các tàu do Trung Quốc đóng, nhưng khả năng họ mang lại nguồn vốn và công nghệ cần thiết cho một quốc gia thiếu lao động và thiếu đơn đặt hàng là rất thấp.