Nguyễn Quang Dy
Các tổng thống Mỹ lên cầm quyền đều muốn có dấu ấn riêng của mình bằng một học thuyết nào đó. Joe Biden không phải ngoại lệ. Với kinh nghiệm hoạt động hơn năm thập kỷ trong chính trường Mỹ, bao gồm bốn năm làm Phó tổng thống dưới thời Barack Obama, Joe Biden càng hiểu rõ phải làm thế nào. Sau hơn nửa năm cầm quyền, học thuyết Biden đã hình thành (The Emerging Biden Doctrine, Hal Brands, Foreign Affairs, June 29, 2021).
Bối cảnh mới
Donald Trump lên cầm quyền trong một bối cảnh đặc biệt khi nước Mỹ bị phân hóa. Là một doanh nhân, Trump đã nhạy bén nắm bắt được tâm trạng bất bình của cử tri Mỹ, nên đã đưa ra đúng lúc các khẩu hiệu dân túy: “Tát cạn đầm lầy Washington” (draining the swamp), và “Nước Mỹ trên hết” (America First) theo xu hướng biệt lập (isolationism). Nhưng Trump bị đứt gánh giữa đường, phải rời Nhà Trắng sau bốn năm cầm quyền đầy tranh cãi.
Nói cách khác, Trump là một hiện tượng bất thường, và Trumpism là một phong trào hỗn độn mang bản sắc dân túy (đối nội) và xu thế biệt lập (đối ngoại). Cú sốc Trump mà đỉnh điểm là đám đông cuồng Trump tấn công vào Nhà Quốc hội (Capitol, 6/1) và hệ quả của đại dịch Covid- 19 đã xô đẩy nước Mỹ vào khủng hoảng và phân hóa sâu sắc. Vì vậy, Biden phải dọn dẹp đống đổ nát mà Trump để lại, với khẩu hiệu Tái thiết (Build back better).
Là một chính trị gia với thâm niên hơn năm thập kỷ tại Washington, Biden có nhiều kinh nghiệm không chỉ về đối nội (chủ trương dựa vào tầng lớp trung lưu) mà còn về đối ngoại (chủ trương tăng cường liên kết với các nước đồng minh). Team Biden gồm nhiều chuyên gia có bề dày kinh nghiệm phục vụ trong các chính quyền trước, như Jake Sullivan (cố vấn ANQG), Anthony Blinken (ngoại trưởng), Kurt Campbell (Indo-Pacific Coordinator).
Team Biden đã xác định tranh chấp Mỹ-Trung là chủ đề chính (defining theme) của chính sách đối ngoại Mỹ. Đó là một tầm nhìn nhất quán không chỉ của chính quyền Biden, mà còn kế thừa từ chính quyền Trump. Tranh chấp Mỹ-Trung là một phần của tranh chấp giữa hai hệ thống chính trị tại một bước ngoặt như “điểm gãy khúc” (inflection point) để xác định liệu dân chủ hay độc tài sẽ thắng thế trong thế kỷ 21 có nhiều biến động khó lường.
Nếu mâu thuẫn chính trong thế kỷ 21 là tranh chấp giữa hệ thống dân chủ và hệ thống độc tài thì điều đó có ý nghĩa to lớn đối với chính sách đối ngoại của Mỹ và về địa chính trị. Nó gắn liền tranh chấp nước lớn (Mỹ-Trung) với sự phục hồi (revitalization) của nền dân chủ Mỹ, và cuộc chiến chống lại các tai họa xuyên quốc gia như tham nhũng và đại dịch Covid-19. Thách thức của thế kỷ 21 là làm thế nào để biến tầm nhìn đó thành hiện thực.
Nếu Trump đã lôi Mỹ vào tranh chấp nước lớn thì Biden đặt tranh chấp đó vào một khuôn khổ chiến lược lớn hơn. Đến trước đại dịch Covid-19, Trump coi tranh chấp Mỹ-Trung chủ yếu là cuộc chiến về điều khoản thương mại, còn Biden coi tranh chấp đó là một phần của “cuộc tranh luận cơ bản” (a fundamental debate) giữa những người tin rằng “độc tài là cách tốt nhất” và những người tin rằng “dân chủ sẽ thắng” (democracy will prevail).
Thách thức mới
Các nước dân chủ đang đứng trước ba thách thức liên quan với nhau.
Một là mối đe dọa từ các nước độc tài (như Trung Quốc và Nga). Thách thức này mang cả tính tư tưởng lẫn địa chính trị. Các mô hình trong nước khác nhau sẽ có tầm nhìn đối ngoại khác nhau. Trung Quốc và Nga muốn làm suy yếu, tan rã, và thay thế trật tự quốc tế hiện hành, vì các nguyên tắc dân chủ cơ bản của trật tự đó ngược với cách hành xử phi dân chủ của họ. Trung Quốc và Nga muốn thuận lợi cho độc tài và khó khăn cho dân chủ.
Trong khi Nga tấn công mạng và thông tin sai lạc làm rối loạn các nước dân chủ và đẩy người dân chống đối lẫn nhau, thì Trung Quốc dùng sức mạnh thị trường để trừng phạt sự chỉ trích tại các nước dân chủ từ Châu Âu sang Châu Úc. Họ cung cấp cho các chế độ độc tài phương tiện trấn áp, và thay đổi luật chơi của các tổ chức quốc tế để bảo kê cho quyền lợi độc tài. Trung Quốc dùng công nghệ 5G và trí tuệ nhân tạo tăng ảnh hưởng của các nước độc tài để vượt qua các nước dân chủ. Cuối cùng, như Franklin Roosevelt đã nói, thế giới do các chế độ độc tài thống trị sẽ là nơi “tồi tàn và nguy hiểm” (shabby and dangerous).
Hai là mối đe dọa từ các tai họa xuyên quốc gia (transnational problems) với gánh nặng do tranh chấp hệ thống gây ra. Covid-19 không chỉ là đại dịch hàng thế kỷ mới có một lần, mà đó là một thách thức về tư tưởng mà phe dân chủ có thể đáp trả lại các nguy cơ cấp bách nhất đối với người dân. Tham nhũng qua biên giới không chỉ đe dọa đối với quản trị quốc gia, mà còn là một tệ nạn mà Trung Quốc và Nga có thể lợi dụng để mở rộng ảnh hưởng của họ và làm suy yếu đối phương. Sự khác biệt giữa tranh chấp nước lớn và các vấn đề xuyên quốc gia là “dân chủ không thể thắng vấn đề thứ nhất nếu không giải quyết tốt vấn đề thứ hai”.
Ba là mối đe dọa do nền dân chủ bị thoái hóa từ bên trong. Vừa qua, nước Mỹ đã chứng kiến sự đắc cử của “một tổng thống phi dân chủ trắng trợn” (unabashedly illiberal president) và những cố gắng dùng bạo lực để lật ngược cuộc bầu cử dân chủ. Trong thế giới tự do, tình cảm phi dân chủ (antidemocratic sentiments) và bất bình với các thể chế đại diện (representative institutions) đã đạt đỉnh điểm kể từ sau Thế chiến II. Xu hướng này đáng báo động, đang làm cho nước Mỹ và các đồng minh ngày càng dễ tổn thương (vulnerable) trước nguy cơ độc tài. Khủng hoảng dân chủ trong nước là một phần của khủng hoảng dân chủ trên thế giới.
Học thuyết là một chuyện, nhưng các sự cố rủi ro lại là chuyện khác. Tuy chính quyền Biden cũng như chính quyền Trump đã tuyên đã bố “xoay trục về Châu Á”, và coi Trung Quốc là đối thủ cạnh tranh chủ yếu trong thế kỷ 21, nhưng nhiều lãnh đạo ASEAN vẫn lo ngại bị Mỹ bỏ rơi. Theo James Crabtree (IISS executive director for Asia) nếu các nước khu vực này tiếp tục trôi dạt về phía Trung Quốc, thì Washington phải tự trách mình (A Confused Biden Team Risks Losing Southeast Asia, James Crabtree, Foreign Policy, June 27, 2021).
Lãnh đạo ASEAN nhiều lần phàn nàn về sự vắng mặt của lãnh đạo Mỹ tại các cuộc họp ở khu vực. Ngày 25/5/2021, khi các Ngoại trưởng ASEAN tham dự cuộc họp (online) đầu tiên với Ngoại trưởng Mỹ Antony Blinken, họ phải chờ gần một giờ, trước khi biết rằng Blinken không thể tham dự cuộc họp đó được. Trong lúc đó, Blinken đang trên đường bay đi Trung Đông nên khó kết nối mạng do “trục trặc kỹ thuật”. Mấy tuần sau, các Ngoại trưởng ASEAN được đón tiếp trọng thể khi dự cuộc họp với Ngoại trưởng Trung Quốc Vương Nghị.
Học thuyết mới
Theo Giáo sư Hal Brands (Johns Hopkins School of Advanced International Studies), ba thách thức nói trên đòi hỏi phản ứng tương xứng, như đã đề cập sơ bộ trong bài (Cập nhật về chính sách đối ngoại của chính quyền Biden, NQD, NCQT April 25, 2021).
Một là Mỹ phải tăng cường sự gắn kết và sức sống (cohesion and resilience) của cộng đồng dân chủ để chống lại các thế lực độc tài, làm cho sự đoàn kết dân chủ đó mang tính chất toàn cầu thực sự, bởi vì nhiều mặt của mối đe dọa đó đòi hỏi một phản ứng toàn cầu. Hai là Mỹ phải lãnh đạo các nước dân chủ trên thế giới đối phó với các vấn đề xuyên quốc gia mà không có một nước nào có thể đối phó một mình. Tranh chấp toàn cầu phải được xây dựng “trên thế mạnh” (position of strength) bằng tái đầu tư vào khả năng cạnh tranh (competitiveness) để chứng minh rằng các nước dân chủ có thể đem lại lợi ích cho người dân của họ.
Chính sách đối ngoại của Chính quyền Biden dựa trên tiền đề là phải biến học thuyết chiến lược của Mỹ thành hành động, xuất phát từ thực tế hiển nhiên rằng vị thế độc tôn của dân chủ đang bị đe họa hơn bao giờ hết. Trong khi nhiều mối quan hệ quốc tế tồi tệ nhất dưới thời Trump là với các đồng minh thân cận nhất của Mỹ, thì nay Biden đang ưu tiên hàn gắn các mối quan hệ đồng minh đó như các tấm khiên trong hàng ngũ dân chủ trên toàn cầu.
Ông đã tìm cách tháo gỡ các tranh chấp ngoại giao và thương mại để tạo ra một mặt trận thống nhất mạnh hơn để đối phó với Trung Quốc, cộng tác với các đồng minh và đối tác ở Châu Âu và Ấn độ-Thái Bình Dương để nhắn nhủ Trung Quốc rằng nếu họ xâm lược Đài Loan thì sẽ phải trả giá đắt. Cuộc họp cấp cao nhóm G7 vừa qua đề cập đến sự đe dọa của Trung Quốc và kế hoạch phát triển các dự án hạ tầng chất lượng cao tại các nước đang phát triển, như một giải pháp thay thế cho sáng kiến “Vành đai và Con đường” (BRI) của Trung Quốc.
Chính quyền Biden còn đỡ đầu các thể chế hợp tác dân chủ để đối phó với các thách thức toàn cầu. Cơ chế “Bộ Tứ” (Quad) và G7 đã công bố kế hoạch phân phối hai tỷ USD cho vaccines Covid-19 giúp các nước đang phát triển. Chính quyền còn hỗ trợ kế hoạch chống tham nhũng và các khoản tài trợ bất chính mà Putin và các nhà độc tài khác dùng làm vũ khí. Tuy Biden đề cập đến “hội nghị thượng đỉnh các nước dân chủ toàn cầu” nhằm vào các vấn đề đó, nhưng đến nay Biden mới chỉ dựa vào các nhóm nước có thể đem lại kết quả sớm.
Biden cũng làm tương tự trong cạnh tranh về công nghệ. Chính quyền đã hạ thấp ý tưởng lập ra các nhóm nước dân chủ lớn hơn như D-10 và T-12 để đối phó với ảnh hưởng của các chế độ độc tài về công nghệ. Chính quyền cộng tác với các nhóm nước chọn lọc như với Hàn Quốc về công nghệ bán dẫn, 5G và 6G, với EU về công nghệ làm đẹp trong y tế và thương mại, với Nhật Bản về kế hoạch mở rộng Internet toàn cầu, với NATO về chương trình chống tấn công mạng và làm nhiễu thông tin, để tăng cường hợp tác dân chủ từ dưới lên (ground up).
Đồng thời, Chính quyền Biden đang vận động các nước chống lại các hình thức áp bức và cướp đoạt của các chế độ độc tài. Nghe nói Biden đã răn đe Putin là sẽ có hệ quả nghiêm trọng nếu Nga tiếp tục tấn công mạng. Mỹ cùng các nước EU đã trừng phạt Belarus sau khi Chính phủ Alexander Lukashenko buộc một chuyến bay phải hạ cánh vì chở một người bất đồng chính kiến. Đó là một ví dụ về các hành động trấn áp xuyên biên giới mà Nga, Trung Quốc, và các nước độc tài khác áp dụng để săn lùng những người bất đồng chính kiến nhằm củng cố quyền lực của họ. Team Biden đã cộng tác với Anh, Canada, và EU để trừng phạt các quan chức Trung Quốc đã tham gia đàn áp ở Tân Cương. Gần đây, Trung Quốc phải ngừng “ngoại giao chiến lang” sau khi một hiệp định đầu tư giữa EU với Trung Quốc bị hoãn.
Trong nước, Biden đang thúc đẩy đầu tư vào nghiên cứu và phát triển khoa học như hạ tầng số và các lĩnh vực khác để tăng cường khả năng cạnh tranh, và tránh phân hóa giữa tầng lớp trung lưu và người lao động. Chủ thuyết “chính sách đối ngoại vì tầng lớp trung lưu” nhằm chứng tỏ rằng kết nối toàn cầu có thể đem lại lợi ích cho người lao động. Chương trình “thuế tối thiểu toàn cầu” (global minimum tax) sẽ giúp các nước dân chủ đầu tư nhiều hơn cho người dân. Theo Biden, các biện pháp này nhằm chi nhiều hơn cho chương trình tái thiết và cải cách trong nước đã từng giúp các nước dân chủ thắng trong thời kỳ Chiến tranh Lạnh.
Khó khăn phía trước
Trong khi hình thù của một chủ thuyết mới đang hiện rõ, thì các thách thức và yếu kém cũng rõ nét hơn. Rõ nhất là cách đề cập của Biden tuy được lòng một số người này nhưng lại làm mất lòng một số người khác. Chiến lược này dựa trên tiền đề là Mỹ có thể ngăn chặn bước tiến của các chế độ độc tài qua đoàn kết chặt chẽ hơn với các nước dân chủ.
Nhưng chống lại Nga và Trung Quốc về quân sự hay ngoại giao đòi hỏi phải hợp tác với các nước phi dân chủ như Ba Lan, Thổ Nhĩ Kỳ, Việt Nam, Philippines. Đó không phải là một điểm yếu chết người vì trong Chiến tranh Lạnh, tuy Mỹ liên minh với các nước dân chủ, nhưng cũng hợp tác với các nước “dân chủ nửa vời” (quasi democracies) hoặc chuyên chế (tyrannies). Điều đó chứng tỏ muốn xây dựng liên minh vẫn đòi hỏi thỏa hiệp thực dụng.
Ngay cả đối với các nước đồng minh dân chủ cốt lõi, thì đoàn kết cũng khó hơn nhiều so với mong đợi của chính quyền. Tuy Biden có thể nhanh chóng thành công từ việc chấm dứt chiến tranh thương mại với các nước đồng minh hay bỏ qua những lời khen của nhà độc tài Nga, thì tập hợp được các nước dân chủ thân cận vẫn là một thách thức lớn. Đặc biệt là đối với các nước EU, cần phải có khuôn khổ hợp tác rõ ràng như về phân loại đầu tư.
Các hãng nhập khẩu Châu Âu đang chờ phục hồi kinh tế sau đại dịch, nhờ vào sức mua của Trung Quốc. Hiện vẫn còn tình trạng chia rẽ xuyên Đại Tây Dương về quyền riêng tư, và các vấn đề công nghệ khác. Tuy ra tuyên bố chung về khả năng Trung Quốc xâm lược Đài Loan hay gây sức ép về kinh tế đối với Úc là tương đối dễ, nhưng để có hành động đáp trả cụ thể từ nhiều nước sẽ khó hơn. Hành động củng cố thế giới tự do để chống lại mối đe dọa này sẽ làm yếu đi trước mối đe dọa khác. Ví dụ, khi Washington thôi không phản đối dự án đường ống dẫn dầu Nord Stream 2, hy vọng Berlin sẽ ủng hộ lập trường chống Bắc Kinh, nhưng làm như vậy sẽ giúp Moscow tăng cường đòn bẩy đối với các đồng minh Đông Âu.
Việc tập trung vào đấu tranh về tư tưởng và công nghệ có thể làm Chính quyền Biden sao nhãng các nguy cơ cấp bách về quân sự. Mỹ có thể thua cuộc ganh đua về hệ thống vì không ngăn chặn được các chính quyền độc tài hiếu chiến và bảo vệ các tiền đồn dân chủ tại Đông Âu và Tây Thái Bình Dương. Một ủy ban lưỡng đảng về chiến lược quốc phòng đã cảnh báo (năm 2018) rằng Mỹ không đủ lực lượng cần thiết để đáp ứng các cam kết tại khu vực Á-Âu (Eurasian periphery). Mỹ đứng trước một lỗ hổng an ninh tại eo biển Đài Loan, nhưng không tỏ ra cấp bách về mặt quân sự. Ngân sách quốc phòng không tăng, và trước mắt thiếu biện pháp để tăng cường vị thế của Mỹ ở Thái Bình Dương. Tuy tranh chấp bây giờ không chỉ về sức mạnh quân sự, nhưng giá trị dân chủ không cứu được thế giới khi phải đấu súng.
Cuối cùng, mối quan hệ giữa các thành tố đối nội và đối ngoại trong chiến lược của Mỹ thường không suôn sẻ như Chính quyền nói. Theo quan điểm Biden, cải thiện giá trị kinh tế của tầng lớp trung lưu là một đảm bảo để ngăn ngừa Trumpism quay trở lại và là cách tăng cường nền móng bên trong của nền ngại giao Mỹ. Nhưng trong số các kết quả thực tiễn, khẩu hiệu “Mua hàng Mỹ” (Buy American), cũng giống như khẩu hiệu “Nước Mỹ trên hết” (America First), với đặc trưng dân chủ và chính sách thương mại mềm mỏng hơn (underwhelming) đang làm cho nhiều nước tại Châu Á tự hỏi liệu có đúng là “nước Mỹ quay lại” hay không.
Tóm lại, nếu học thuyết Biden không hỗ trợ được cho ý tưởng thịnh vượng đầy tham vọng và rộng mở thì nó cũng không giúp gì nhiều cho sự gắn kết và sức mạnh của thế giới tự do. Tuy Biden xác định đúng thách thức chủ yếu của thế kỷ 21, nhưng bây giờ mới là lúc biến tầm nhìn thành hiện thực, và thực thi chiến lược đó trước mắt còn nhiều khó khăn.
3/7/2021
N.Q.D.