Thanh Đoàn
Bộ Kế hoạch và Đầu tư (KH&ĐT) đã trình Chính phủ và Thủ tướng dự kiến Kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2021-2025. Tổng mức vốn đầu tư công được đề xuất trong 5 năm tới lên tới 2,87 triệu tỷ đồng, lớn gấp 2,4 lần tổng mức đầu tư giai đoạn 2016-2020. Trong bối cảnh tăng trưởng ảm đạm và gánh nặng trả nợ gốc lãi của chính phủ hàng năm ở mức căng thẳng, đề xuất tham vọng về đầu tư công hiển nhiên dựa trên tăng bội chi và vay nợ…
Gần đây nhất, theo số liệu công bố của Tổng cục thống kê (TCTK), tổng sản phẩm trong nước (GDP) quý III/2021 ước tính giảm 6,17% so với cùng kỳ năm trước, là mức giảm sâu nhất kể từ khi Việt Nam tính và công bố GDP quý đến nay. Kết quả này khiến GDP cả năm 2021 khó có thể đạt đến 3%. Tất cả các dự báo trước đó đều trở nên lạc quan quá mức.
Trong bối cảnh rủi ro lạm phát toàn cầu tăng cao, rủi ro nhập khẩu lạm phát giá nhà sản xuất của Trung Quốc hiện hữu và sự thất bại trong chính sách phòng chống làn sóng dịch Covid-19 lần thứ 4 ở các tỉnh phía Nam, tương lai tăng trưởng của Việt Nam thậm chí còn ảm đạm hơn kết quả đã công bố. Rất nhiều mối đe dọa lớn, rủi ro lớn với tăng trưởng và ổn định kinh tế sau đại dịch!
Trong bối cảnh như vậy, Bộ KH&ĐT đã trình một kế hoạch tham vọng về đầu tư công, tổng số vốn đầu tư công trung hạn 2021-2025 gấp 2,4 lần giai đoạn 2016-2020 trước đó. Điều này cũng dễ hiểu khi các trụ cột đóng góp vào GDP đang bị tổn thương trầm trọng. Lúc này, đầu tư công trở thành nguồn vốn mồi thúc đẩy niềm tin đầu tư, kinh doanh, đồng thời bù đắp phần suy giảm của dòng vốn đầu tư từ khu vực nước ngoài và tư nhân, từ đó nâng đỡ được GDP trong ngắn và trung hạn. Tuy nhiên, có một khoảng cách lớn giữa mong muốn và khả năng thực thi. Rất có thể kế hoạch táo bạo này sẽ trở thành gánh nặng của tương lai…
Kế hoạch tham vọng hòng cứu vớt nền kinh tế tiêu điều?
Theo dự kiến, tổng mức vốn ngân sách nhà nước (NSNN) thuộc Kế hoạch là 2,87 triệu tỷ đồng, cao gấp 2,4 lần so với giai đoạn 2016-2020. Trong đó, 1,38 triệu tỷ đồng thuộc nguồn vốn ngân sách trung ương (NSTW), trong đó khoảng 1,08 triệu tỷ vốn trong nước và 300.000 tỷ vốn nước ngoài. Ngoài ra còn có 1,37 triệu tỷ đồng là từ ngân sách địa phương (NSĐP) và 120 tỷ từ nguồn tiết kiệm chi thường xuyên chuyển sang đầu tư công.
Phương án phân bổ hơn 2,87 triệu tỷ đồng vốn đầu tư công trung hạn này đang được xây dựng. Trong đó dự kiến, 10% vốn NSTW được để lại dự phòng, số còn lại vào khoảng 2,7 triệu tỷ đồng sẽ được phân bổ cho các bộ, ngành, địa phương.
Theo kế hoạch từ Bộ KH&ĐT, dòng vốn đầu tư công giai đoạn 2021-2025 sẽ tập trung ưu tiên cho những ngành, lĩnh vực quan trọng và then chốt của nền kinh tế, phần lớn đổ vào hạ tầng giao thông.
Mục tiêu cụ thể của đầu tư công trung hạn giai đoạn này cũng đã được đặt ra. Đó là trong các năm 2021-2025 sẽ hoàn thành xong 1.700km đường ven biển từ Quảng Ninh đến Kiên Giang. Năm 2025 sẽ hoàn thành tuyến đường cao tốc Bắc – Nam phía Đông. Cũng trong giai đoạn này sẽ hoàn thành các công trình thủy lợi và các hồ chứa nước trọng yếu ở Tây Nguyên và ở đồng bằng sông Cửu Long…
Nguồn vốn đầu tư từ NSNN sẽ đầu tư theo hướng dồn lực vào các dự án có tính chất ‘quả đấm thép’, các dự án quan trọng quốc gia, dự án liên vùng, các tuyến đường cao tốc, đường ven biển… dự án chuyển đổi số, phát triển kinh tế số, xã hội số, phát triển khoa học công nghệ, đào tạo nhân lực… nhằm tạo ra động lực mới, không gian mới cho phát triển đất nước.
Việt Nam đã bước một chân vào vòng luẩn quẩn nợ cao – tăng trưởng thấp
Vấn đề ở chỗ, đầu tư công có hiệu quả rất thấp và không hề cải thiện bao nhiêu trong cả thập kỷ qua.
Theo TCTK, xét chung cả nước, hiệu quả sử dụng vốn đầu tư giảm ngay từ trước đại dịch và giảm sâu khi có biến cố bởi đại dịch. Chỉ số hiệu quả sử dụng vốn đầu tư (hệ số ICOR, chỉ số này càng thấp thì càng hiệu quả) giảm từ 6,42 năm 2016 xuống 6,11 năm 2017; ở mức 5,98 năm 2018; 6,08 năm 2019; và tăng vọt tới 14,28 năm 2020 vì đại dịch. Hệ số ICOR, khi chưa vướng đại dịch đã bắt đầu xu hướng tăng trở lại. Và đại dịch tạo thêm một cú huých không mong muốn làm suy giảm trầm trọng hiệu quả đầu tư. Bình quân giai đoạn 2016-2020, hệ số ICOR đạt 7,04, cao hơn nhiều so với bình quân 6,25 của giai đoạn 2011-2015.
Đáng nói, ICOR tính riêng cho từng khu vực thì hiệu quả sử dụng vốn đầu tư từ ngân sách là thấp nhất vì có hệ số ICOR cao nhất, cao gấp 1,5 lần so với ICOR khu vực kinh tế tư nhân.
Thực chất, Việt Nam đang phải còng lưng gánh nợ cho các dự án đầu tư công thiếu hiệu quả trong vài thập kỷ vừa qua. Cho tới nay, nghĩa vụ trả nợ lãi và gốc từ nợ công đã vượt giới hạn đỏ là 25% tổng thu ngân sách nhà nước. Giới hạn đỏ này được khuyến cáo bởi Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF). Ý nghĩa của nó là nếu nghĩa vụ trả nợ của một quốc gia mỗi năm vượt quá 25% tổng thu ngân sách của quốc gia đó thì quốc gia đó sẽ không còn cơ hội để tăng trưởng nữa. Quốc gia này sẽ chìm đắm trong vòng luẩn quẩn đói nghèo. Việt Nam chúng ta chính xác đang bước chân vào một giai đoạn như vậy.
Hình dưới đây là công bố của Bộ Tài chính, được đăng tải bởi trang chuyên tin kinh tế VnEconomy.vn hồi đầu năm 2021. Nghĩa vụ trả nợ gốc của chính phủ Việt Nam rất cao vào năm 2021-2022 và năm 2025. Với giả định GDP phục hồi mạnh 6,7% năm 2021, Bộ Tài chính dự toán thu theo xu hướng phục hồi ở mức lạc quan nhất, dù vậy ước tính nghĩa vụ trả nợ/tổng thu ngân sách vẫn ở mức kỷ lục trong năm 2021, vượt quá giới hạn đỏ 25%, ở mức 27,4%.
Nhưng đây là một dự báo dựa trên kịch bản tăng trưởng lạc quan. Ngay cả kịch bản lạc quan nhất, chúng ta đã đã bước nửa bàn chân vào vòng luẩn quẩn nợ – suy giảm tăng trưởng này.
Giờ đây, suy giảm tăng trưởng mạnh không còn là dự báo. Khả năng tăng trưởng cả năm 2021 chỉ đạt 2-3% là chắc chắn. Quan trọng hơn, sẽ không có sự hồi phục hình chữ V vì nền kinh tế Việt hiện bị tổn thương niềm tin sâu sắc, lực lượng lao động đã bị suy yếu trầm trọng cả về động lực và nhân lực. Sự phục hồi của lực lượng lao động tại các khu công nghiệp cần thời gian tính bằng năm.
Không chỉ vậy, có tới ít nhất 9 mối hiểm hoạ đã hiện hữu và không dễ vượt qua, là rào cản với tăng trưởng cho nền kinh tế giai đoạn 2021-2025, bao gồm:
- Khối nợ xấu mới đang tăng với tốc độ 2 con số trong khi nợ xấu cũ vẫn tồn đọng cả thập kỷ
- Rủi ro lây nhiễm từ thị trường bất động sản sang hệ thống tài chính
- Lạm phát sẽ thúc đẩy lãi suất tăng vọt sau đại dịch
- Dòng vốn ngoại cả trực tiếp và gián tiếp rời khỏi các nền kinh tế mới nổi, Việt Nam không phải là ngoại lệ
- Rủi ro cấu trúc thị trường chứng khoán – thị trường có thể sụp đổ (mất hơn 50% điểm)
- Nợ công phình to, rủi ro tài khóa đẩy tăng trưởng rơi vào chu kỳ tăng trưởng thấp
- Tiêu dùng yếu, khôi phục chậm
- Thiếu nguồn lực để M&A và tái khởi nghiệp
- Lực lượng lao động bị tổn thương và mất niềm tin đầu tư do các sai lầm chính sách trong đại dịch
Tất cả các trở ngại, trở lực, và rủi ro phân tích ở trên với tăng trưởng kinh tế chỉ để nói lên rằng Việt nam đang bước vào giai đoạn tăng trưởng thấp, một mặt bằng tăng trưởng thấp hơn đang được thiết lập. Như vậy, thu ngân sách sẽ còn thấp hơn nhiều so với kế hoạch tăng GDP bình quân 6,5%, trong khi nghĩa vụ trả lãi và nợ gốc còn tăng thêm do kế hoạch đầu tư công gấp 2,4 lần giai đoạn 2016-2020.
Để thoát khỏi mặt bằng tăng trưởng này thì tài khoá không phải là chìa khóa vàng. Bản thân Việt Nam đã bước nửa bàn chân vào vòng xoáy không thể tăng trưởng vì nợ 2021-2025 như đã phân tích ở trên, trong khi vay nợ để đầu tư công, nếu dự án hiệu quả thấp như hiện nay, sẽ tiếp tục không tạo ra dòng tiền như kỳ vọng để tăng nguồn thu ngân sách trong dài hạn. Điều này đồng nghĩa với việc nền kinh tế Việt rơi vào vòng luẩn quẩn nợ – tăng trưởng thấp là không tránh khỏi.
Thể chế đầu tư không thay đổi suốt cả thập kỷ: Hậu quả khó lường…
Chất lượng chi đầu tư phát triển luôn rất thấp, giải ngân chậm giảm hiệu quả tăng trưởng kinh tế, tăng chi phí vốn cho cả nền kinh tế.
Ví dụ, nhà nước đã vay 1.000 tỷ để đầu tư theo kế hoạch vào dự án A, dự kiến khởi công vào 1/1/2020, nhưng vì thủ tục pháp lý và chưa giải tỏa mặt bằng nên dự án này chậm tiến độ mất 2 năm. Trong 2 năm đó, chính phủ vẫn phải trả lãi cho khoản vay 1.000 tỷ đồng, đất làm dự án không được trồng cấy hay khai thác nông nghiệp hoặc thương mại nữa, chính quyền vừa mất tiền lãi phải trả, vừa mất nguồn thu.
Chưa kể, tham nhũng đầu tư công rất lớn khiến chất lượng các công trình, dự án do đầu tư công suy giảm nhanh, chi phí lớn, hiệu quả khai thác thấp. Nhiều cung đường đầu tư công chưa khai thác đã có ổ voi là việc không hiếm gặp suốt dọc chiều dài đất nước.
Vai trò đầu tư vốn mồi thì sao? Đầu tư công đích thực cũng tạo ra vốn mồi, nhưng doanh nghiệp nào nhận được thầu các công trình đầu tư? Tổng công ty kiểm toán nhà nước, trong các báo cáo kiểm toán công bố hàng năm đều không thiếu mục các chủ đầu tư (là Bộ, ngành, địa phương) chỉ định thầu chứ không đấu thầu đúng quy định. Chỉ định thầu luôn tạo ra doanh nghiệp sân sau, yếu kém cả về năng lực tài chính, năng lực chuyên môn, khả năng hoàn thành công trình đúng tiến độ và chất lượng. Vai trò vốn mồi của đầu tư công, vì thế suy giảm mạnh.
Thứ nhất, thiếu vắng trách nhiệm giải trình với người đứng đầu, chế tài xử phạt và giám sát bất minh khiến cơ chế “xin – cho” tồn tại, chạy vốn và chi phí chạy vốn đầu tư công lớn, phụ thuộc vào quan hệ thân hữu. Điều này xảy ra hầu như phổ biến đối với các dự án đầu tư công do địa phương quản lý.
Thứ hai, giám sát thi công. Ví dụ, dự án giải quyết ngập do triều cường 10.000 tỷ đồng của TP. HCM đã phát sinh mâu thuẫn giữa tư vấn giám sát hợp đồng với chủ đầu tư về việc thay thép Trung Quốc vào công trình buộc thành phố phải dừng thi công nhiều tháng. Tư vấn giám sát và nhà thầu, trong nhiều trường hợp, cấu kết với nhau để thay đổi thiết kế thi công khiến cho tiến độ thi công kéo dài, chất lượng dự án không đảm bảo.
Thứ ba, giải phóng mặt bằng. Ví dụ, dự án cầu Phước Lộc, Nhà Bè, TP. HCM triển khai năm 2012, sau 2 năm thi công dở dang cho đến nay, nhà thầu buộc phải rút lui do vướng giải tỏa mặt bằng.
Thứ tư, nhiều dự án chủ đầu tư điều chỉnh làm cho tiến độ dự án kéo dài, tổng mức vốn tăng cao do dự toán yếu.
Thứ năm, các dự án giải ngân vốn ODA rất chậm do là việc giao kế hoạch vốn từ cơ quan thẩm quyền thường không đúng, đủ, và chậm, nguyên nhân là bởi việc “thâm căn cố đế” trong quan niệm nguồn vốn cấp phát, ưu đãi tạo nên tâm lý “xin – cho”. Bên cạnh đó, công tác chuẩn bị đầu tư yếu, năng lực chủ đầu tư hạn chế so với yêu cầu của dự án. Ví dụ, dự án Bệnh viện Chợ Rẫy – TP. HCM sau 2 năm chuẩn bị vẫn không xong thiết kế cơ sở. Một số dự án bị động nguồn vốn đối ứng trang trải chi phí nên khó khăn, kéo dài việc giải phóng mặt bằng…
Nhưng cả một thập kỷ qua, tất cả vấn đề gây ra hậu quả là đầu tư công kém hiệu quả, tham nhũng như đề cập ở trên lại không hề được thể chế chỉnh sửa. Đầu tư công và các khuất tất của nó, từ lâu đã được công khai bàn thảo trên khắp mặt báo, diễn đàn, và trong các cuộc họp chính phủ.
Nếu các lỗ hổng đầu tư công không được lấp lại bởi thể chế, bởi chế tài công khai, minh bạch, và thượng tôn pháp luật thì việc tăng đầu tư công gấp 5, gấp 10 lần cũng chỉ làm tăng gánh nặng nợ công tồi tệ cho tương lai. Hiện tại, nợ công đã làm xói mòn tăng trưởng. Với cú đánh sau lưng bởi virus viêm phổi Vũ Hán, nợ công sẽ cướp trắng tăng trưởng khi nghĩa vụ trả nợ so với tổng thu ngân sách lên tới 30-35% hàng năm.
Với một thể chế thiếu nghiêm khắc với đầu tư công, đè nặng “xin – cho” và chẳng cần trách nhiệm giải trình, chứ chưa nói đến chế tài xử phạt, khoản đầu tư công lớn gấp 2,4 lần giai đoạn 2016-2020 rốt cuộc sẽ làm giàu cho một bộ phận nhỏ doanh nghiệp và cá nhân mà không tác động đáng kể tới phục hồi GDP trong trung và dài hạn.
Rất nhiều chuyên gia kinh tế trong nước đều khẳng định rằng để cứu vớt tăng trưởng, chính sách tiền tệ không còn dư địa, hiện chỉ còn tài khóa và tăng cường đầu tư công là phải giải pháp duy nhất. Thực ra, với tình trạng báo động đỏ về chỉ số nghĩa vụ trả nợ gốc lãi hàng năm so với thu ngân sách, chính sách tài khóa của Việt Nam cũng không còn bao nhiêu dư địa.
Nhưng dư địa lớn nhất mà Việt Nam có chính là thể chế. Một thể chế công bằng, minh bạch, dựa trên trách nhiệm giải trình và thượng tôn pháp luật sẽ là cứu cánh của tăng trưởng. Và nhắm tới tăng trưởng mà quên cải cách thể chế thì tăng trưởng mãi chỉ là giấc mơ đẹp mà thôi.
Thanh Đoàn
TÀI LIỆU THAM KHẢO
- Nguyễn, Cành & Liêm, Nguyễn & Liên, Nguyễn. (2020). Tác động của đầu tư công đến thu hút đầu tư tư nhân và tăng trưởng kinh tế tại Việt Nam. KINH TẾ VÀ QUẢN TRỊ KINH DOANH. 13. 91-105. 10.46223/HCMCOUJS.econ.vi.13.2.511.2018.
- Sách trắng DNVN 2020, TCTK
- https://www.ntdvn.com/kinh-te/9-moi-de-doa-lon-cua-nen-kinh-te-sau-dai-dich-ky-2-248186.html
- https://www.ntdvn.com/kinh-te/u-am-tinh-trang-ngan-sach-2021-thu-it-chi-nhieu-trong-khi-nghia-vu-tra-no-cua-chinh-phu-cao-ky-luc-246834.html