- Bilahari Kausikan
Bài viết trích từ bài phát biểu tại Diễn đàn ASEAN về Phát triển Tiểu Vùng được tổ chức bởi Bộ Ngoại giao Việt Nam ở Hà Nội, ngày 14/7/2020 của ông Bilahari Kausikan, cựu Thư ký Thường trực Bộ Ngoại giao Singapore.
Số hội viên của Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) được phân chia đồng đều giữa các quốc gia đất liền và ven biển. Tuy nhiên, phương hướng chiến lược của ASEAN từ lịch sử đã hướng ra biển. Bốn trong số năm thành viên sáng lập là các quốc gia vùng biển. ASEAN được lập nên để ổn định vùng duyên hải của tuyến đường biển sống còn nhằm ngăn chặn các nước bị cuốn vào cuộc Chiến tranh Lạnh trên đất liền.
Việc mở rộng ASEAN thời hậu Chiến tranh Lạnh với các quốc gia đất liền còn lại đã không thay đổi chiến lược hướng ra biển của tổ chức này. ASEAN đã giành rất nhiều thời gian thảo luận vấn đề biển Đông vì đó là một vấn đề quan trọng, không chỉ với khu vực, mà còn với toàn thế giới. Tuy nhiên, ASEAN hầu như chưa bao giờ thảo luận về vấn đề sông Mekong, vậy mà đây lại là con sông chạy qua một nửa số nước thành viên của ASEAN.
Các diễn đàn và tổ chức lưu vực sông Mekong chỉ có mối quan hệ lỏng lẻo với ASEAN. Các thành viên ASEAN không ở ven sông chỉ quan tâm nếu có việc liên quan tới họ và cơ bản là không tham gia. Các thành viên bên trong lục địa đã nhiều lần cố gắng thu hút sự quan tâm của các nước ASEAN còn lại tới vấn đề sông Mekong nhưng chỉ nhận được sự quan tâm khách sáo. Điều này cho thấy một lỗ hổng nguy hiểm trong chiến lược của các nước thành viên ASEAN không ở ven sông. Họ cần từ bỏ tư duy hạn hẹp này và nghĩ về Đông Nam Á một cách toàn diện như một đấu trường chiến lược.
Sông Mekong kết nối Đông Nam Á với lục địa châu Á. Con sông tác động mạnh tới gắn kết địa chính trị của các nước vùng lục địa Đông Nam Á đa dạng về chính trị, văn hoá và phân biệt họ với vùng đất liền châu Á không định hình rộng lớn hơn. “Vùng đất liền Đông Nam Á” có thể được gọi một cách thích hợp là “Mekong của Đông Nam Á”. Cuối cùng dòng sông chảy vào biển Đông, nối vùng đất với vùng biển. Sự phân chia giữa đất và biển chỉ là do con người đặt ra và không bền vững.
Một trong những chức năng chính của ASEAN là giúp các nước Đông Nam Á duy trì quyền tự chủ trong bối cảnh gia tăng cạnh tranh giữa các cường quốc trên thế giới. Đó là một trong những thực tiễn không thể tránh khỏi của khu vực. ASEAN đang thực hiện những điều này: Thứ nhất, điều hoà quan hệ giữa các thành viên để giảm thiểu cơ hội bị các siêu cường lớn lợi dụng vấn đề trong khu vực để thúc đẩy lợi ích của riêng họ. Thứ hai, quan trọng hơn, cổ vũ cho “sự cân bằng” giữa các siêu cường vì các nước nhỏ chỉ có thể duy trì quyền tự chủ bằng cách điều hướng những lỗ hổng trong quan hệ của các siêu cường.
“Sự cân bằng” không được hiểu chỉ là cân bằng giữa Mỹ và Trung Quốc, mặc dù hiện nay quan hệ Mỹ – Trung đang là vấn đề trung tâm, nhưng nó không phải là toàn thể thực tế. “Sự cân bằng” mà ASEAN tìm kiếm thúc đẩy là một mối quan hệ đa hướng và đa cực bao trùm quan hệ Mỹ – Trung, gồm tất cả các nước có lợi ích ở Đông Nam Á. Quan trọng nhất là Nhật Bản, Ấn Độ, Úc, Hàn Quốc, Nga và một vài nước châu Âu.
Mỹ và Trung Quốc rõ ràng là một phạm trù tách biệt với những quốc gia này. Nhưng một sự cân bằng đa hướng và đa cực đã mở rộng tối đa không gian vận động cho các nước nhỏ, vượt xa cấu trúc lưỡng cực đơn thuần, ngay cả khi các cực không quan trọng như nhau. Các diễn đàn do ASEAN dẫn dắt như Diễn đàn khu vực ASEAN (ARF), Hội nghị thượng đỉnh Đông Á và Hội nghị Bộ trưởng quốc phòng ASEAN mở rộng, đều cổ vũ kiểu cân bằng này vì chúng mang lại cho các nước ngoài Đông Nam Á một cơ hội tốt để duy trì hiện diện trong khu vực.
ASEAN đã làm tốt trên biển hơn trên đất liền. Tình hình ở biển Đông là một thế bí. Trung Quốc vẫn đưa ra những yêu sách thái quá không có cơ sở luật pháp quốc tế. Cảnh sát biển và lực lượng hải quân Trung Quốc thường tỏ thái độ hung hãn. Nhưng Trung Quốc không ngăn cản được Mỹ và đồng minh của họ hoạt động qua lại trên biển Đông nhằm hỗ trợ trật tự dựa trên nguyên tắc pháp trị. Gần đây, việc triển khai hai tàu khu trục Mỹ là một lời nhắc nhở rõ ràng rằng Trung Quốc không thể ngăn chặn họ mà không vấp phải nguy cơ chiến tranh. Ngày càng có nhiều nước trên thế giới bày tỏ quan ngại về hành vi của Trung Quốc. Biển Đông hiện nay đang là một mối quan tâm quốc tế và không một quốc gia có yêu sách nào của ASEAN có thể bị cô lập và bị buộc từ bỏ những yêu sách của họ.
Điều này không hoàn toàn là nỗ lực của ASEAN. Tuy nhiên, việc ASEAN vẫn duy trì một sự đồng thuận tối thiểu chính thức về vấn đề biển Đông, bác bỏ tư tưởng nguy hại rằng đường thuỷ chỉ liên quan tới các quốc gia duyên hải, và chống lại sức ép của Trung Quốc trong các diễn đàn do ASEAN dẫn dắt, chắc chắn đã góp phần vào kết quả này. Sự bế tắc chiến lược tại biển Đông không phải lý tưởng nhưng đủ tốt.
Địa chính trị của vùng châu thổ sông Mekong
Ngược lại, những vấn đề địa chính trị vùng lưu vực sông Mekong có xu thế bất lợi đối với các quốc gia ASEAN ven sông. Sự kiểm soát của Trung Quốc vùng đầu nguồn Mekong và các con đập họ xây dựng hoặc đang xây dựng đã đem lại cho Trung Quốc lợi thế quan trọng. Điều này phải trở thành mối quan tâm của cả ASEAN như một vấn đề chung. Nếu Trung Quốc nắm giữ yết hầu của một nửa ASEAN trong tay, “vai trò trung tâm” của ASEAN, vốn đang là một vấn đề còn nghi vấn, sẽ trở nên mong manh. Các tổ chức và diễn đàn vùng lưu vực sông Mekong không thúc đẩy kiểu cân bằng đa cực thường thấy trong các diễn đàn ASEAN. Làm thế nào các nước có thể quản lý tốt quan hệ với nhau trong bối cảnh nhiều quốc gia có các dự án thuỷ điện trên sông Mekong đang gây ra mối đe dọa tới các nước khác giống như các con đập của Trung Quốc, cũng còn là vấn đề.
Hầu hết tất cả các tổ chức quanh dòng Mekong đều xoay quanh vấn đề địa chính trị cốt lõi: quản lý nguồn nước. Điều này tác động đến một loạt vấn đề quan trọng, đặc biệt là an ninh lương thực. Uỷ ban sông Mekong liên quan tới quản lý nguồn nước, nhưng Trung Quốc không phải là thành viên và uỷ ban thực sự không có quyền lực. Nhận thức quốc tế về các vấn đề vùng lưu vực sông Mekong còn thấp, ngoại trừ giữa một nhóm hạn chế các chuyên gia chủ yếu trao đổi với nhau.
Diễn đàn tích cực nhất liên quan đến Mekong – Hợp tác Mekong – Lancang (LMC) lại bị Trung Quốc chi phối. Bắc Kinh sử dụng LMC và Hành lang Thương mại đất – biển quốc tế mới của họ như một phần của Sáng kiến Vành đai và Con đường để nối miền tây Trung Quốc với ASEAN. Điều này có thể có lợi cho ASEAN nếu được thực hiện trong bối cảnh cân bằng chiến lược và trong khuôn khổ luật pháp quốc tế, cho phép các quốc gia ASEAN ven bờ giữ được lập trường của họ và không bị lấn át.
Mỹ, Nhật, Hàn Quốc và Úc đều có lợi ích ở vùng lưu vực sông Mekong. Ấn Độ là một cường quốc lục địa gần kề. Nhưng do những hạn chế địa lý và những ưu tiên khác của họ, những nước này chỉ đóng vai trò thứ yếu đối với Trung Quốc. Nhưng nếu họ phối hợp những nỗ lực chung tốt hơn, vai trò của họ không phải là không quan trọng. Vì ở biển Đông, thậm chí một sự cân bằng đa cực bất đối xứng cũng có thể tạo ra không gian vận động cho ASEAN. Nhưng ASEAN không thể mong đợi bất cứ nước nào trong những quốc gia trên phối hợp tốt hơn hoặc tăng cường cam kết của họ với vùng lưu vực Mekong trừ phi ASEAN tự hành động như một chỉnh thể.
Lợi ích chiến lược chủ yếu của Mỹ, Nhật, Úc, Ấn Độ và các nước khác ở Đông Nam Á là tự do hàng hải cho tàu dân sự và quân sự giữa Thái Bình Dương và Ấn Độ Dương. Họ có thể bảo đảm tốt quyền lợi đó bằng cách làm việc với nhau hoặc đơn phương. Mỹ có khả năng làm việc này một mình và các nước khác có thể được hưởng lợi. Điều những nước này hiện đang ủng hộ ASEAN không phải một sự cần thiết mà là một lựa chọn. Nếu một nửa ASEAN nằm trong tay Trung Quốc và nếu cân nhắc thấy ASEAN có thể không mấy giá trị, họ có thể có những lựa chọn khác.
Tầm vóc và tình trạng cận kề luôn đem lại cho Trung Quốc ảnh hưởng đáng kể trên đất liền. Đây là một thực tế. Nhưng ASEAN không nên ngồi im trong vô vọng để bị cho là yếu thế, mà luôn cần làm điều gì đó. Điều hiển nhiên là các nước nhỏ khi đối đầu với một nước lớn thì nên kết thêm nhiều bè bạn.
Có ba điều ASEAN có thể làm cùng nhau:
Đầu tiên, đẩy mạnh giai đoạn tiếp theo của Cộng đồng Kinh tế ASEAN (AEC) và xúc tiến các cải cách kinh tế quốc gia, để tăng cường và củng cố vai trò của Đông Nam Á như một giải pháp thay thế phần nào cho Trung Quốc trong chuỗi cung ứng toàn cầu. Về mặt địa chính trị, một AEC thực chất và những cải cách kinh doanh thân thiện sẽ là những mỏ neo quan trọng để giữ các nước lớn khác tham dự vào khu vực chúng ta. Điều này cho phép ASEAN thu hoạch lợi ích của việc ở gần Trung Quốc trong khi giảm tới mức thấp nhất mối nguy đối với quyền tự chủ.
Thứ hai, ASEAN nên dẫn đầu trong việc thiết lập sự gắn kết chiến lược theo cách mà các Đối tác Đối thoại của chúng ta chú ý tới Đông Nam Á trên đất liền và trên biển. ASEAN nên khuyến khích họ xem xét Đông Nam Á như một khu vực chiến lược. Nếu ASEAN không làm vậy thì ai sẽ làm? Để bắt đầu, vì sao không thảo luận về quan hệ địa chính trị mật thiết của các vấn đề lưu vực Mekongvà biển Đông trong ARF, EAS và ADMM mở rộng?
Thứ ba, và quan trọng nhất, những hiệp định đa phương và song phương tập trung vào sông Mekong nên được đặt trong khuôn khổ luật quốc tế rộng lớn hơn, đặc biệt liên quan tới quản lý vùng nước. Công ước của Liên Hợp quốc về luật sử dụng dòng nước quốc tế phi điều hướng là một khuôn khổ như vậy. Nhưng ở ASEAN, chỉ có Việt Nam là thành viên. Sự bàng quang rõ ràng của các nước ASEAN khác ven bờ Mekong đối với Công ước này của LHQ đang gây trở ngại. Vì những lý do rõ ràng, Trung Quốc không tham gia và thích xử lý những vấn đề như vậy trên cơ sở song phương. Nhưng ASEAN nên ủng hộ một khuôn khổ luật quốc tế rộng lớn hơn, như ASEAN ủng hộ UNCLOS tại biển Đông.
Một nghiên cứu khoa học gần đây đã tuyên bố những con đập của Trung Quốc đã ngăn nước và gây hạn hán nghiêm trọng ở Việt Nam, Lào, Campuchia và Thái Lan. Cho dù người ta có đồng ý với kết luận này hay không, nghiên cứu ít nhất cho thấy rằng khả năng này có tồn tại. Sông Mekong tác động đến những vấn đề sống còn. Và điều này đặc biệt đúng đối với những nền kinh tế đất liền nhỏ hơn, như Lào và Campuchia. Cho dù thể hiện mối quan hệ tốt đẹp đến đâu đi nữa, sẽ là cực kỳ khinh suất khi tin tưởng việc kiểm soát những vấn đề sống còn hoàn toàn dựa trên sự cho phép và ủng hộ của một nước khác.
Mười bảy quốc gia Á Âu có những con sông bắt nguồn từ lãnh thổ Trung Quốc. Nhiều nước lo ngại vì Trung Quốc kiểm soát ở đầu nguồn những dòng sông này. Thay vì lảng tránh Công ước của LHQ, các quốc gia ASEAN ven sông nên tham gia vào và đi đầu trong cố gắng khuyến khích điều này và những nước đủ điều kiện khác làm theo. Đây là một nhóm hỗ trợ tự nhiên có khả năng được huy động trong những trường hợp khẩn cấp. Tối thiểu, nỗ lực này sẽ làm sáng tỏ vấn đề lưu vực Mekong dưới sự giám sát quốc tế, để không ai phải chết khát trong tăm tối.
Bilahari Kausikan, cựu Thư ký Thường trực Bộ Ngoại giao Singapore.
Bài viết trích từ bài phát biểu tại Diễn đàn ASEAN về Phát triển Tiểu Vùng được tổ chức bởi Bộ Ngoại giao Việt Nam ở Hà Nội, ngày 14/7/2020.
Xuân Lan biên dịch.